Le nuove regole anticoncentrative inserite nel
disegno di legge del ministro delle comunicazioni Gentiloni
Introduzione - 1. La storia:
dal far-west delle frequenze al digitale terrestre - 2. Il disegno di legge 1825
- 3. Le risorse pubblicitarie - 4. Le frequenze
Il mercato radiotelevisivo terrestre
italiano è caratterizzato da circa sedici anni da una configurazione duopolistica.
Un soggetto privato (RTI: Canale 5, Italia1, Rete 4) occupa 3 frequenze
nazionali su 12, raccoglie più del 60% delle risorse pubblicitarie e detiene
più del 40% di share (quota di
telespettattori). Questa situazione di concentrazione si aggrava se si tiene
conto che un soggetto pubblico (RAI) detiene altre tre frequenze, il 30% circa
delle risorse pubblicitarie e un share superiore
a RTI. A conti fatti il duopolio RAI-RTI concentra nelle sue mani: 6 frequenze
su 12, quasi il 90% delle risorse economiche (senza includere il canone) e
circa il 90% dei telespettatori.
L'introduzione del satellite sta
iniziando a scalfire queste posizioni dominanti. Se considerato nell'ottica di
una competizione fra diverse piattaforme il mercato tv complessivo veniva così
descritto dall'Autorità per le comunicazioni nel 2004: Rai 39,5%; Rti 34,3; Sky
19% (fonte: Delibera n. 326/04/CONS).
1.
La storia: dal far-west delle
frequenze al digitale terrestre
Dopo anni senza una normativa che tenesse
conto anche delle novità intervenute nel comparto, nel 1990 viene varata la
prima legge di sistema per la disciplina del mercato radiotelevisivo, la legge
'Mammì' (223/90), la quale tuttavia non fa altro che fotografare il settore
economico delle tv pubbliche e private così come si era sviluppato negli anni '
La 'Mammì' non interviene sulle posizioni
dominanti sviluppatesi di fatto negli anni '80 e viene quindi giudicata
illegittima dalla Corte costituzionale (sent. 420/1994), perché permette che
uno stesso soggetto possa detenere ben tre reti televisive nazionali su 12
(limite del 25%).
Tre anni dopo la 'Mammì' il parlamento
sembra finalmente dare ascolto alla sentenza 420. La legge 'Maccanico' (249/97)
detta che il limite antitrust nel mercato televisivo nazionale scenda dal 25 al
20%. Uno stesso operatore non potrà quindi più detenere tre reti. La
'Maccanico' tuttavia crea un periodo transitorio, durante il quale le reti
eccedenti il limite potranno continuare a trasmettere, a patto che sviluppino
contemporaneamente trasmissioni digitali sul satellite. In poche parole Rete 4
può continuare a occupare una frequenza analogica terrestre a condizione che
migri sul satellite quando il mercato della tv satellitare avrà un congruo
sviluppo.
Nel novembre 2002
Ma siamo teoricamente a soli tre anni
dalla rivoluzione digitale. La legge 66 del 2001 detta che entro il 2006 tutte le
tv dovranno trasmettere esclusivamente in tecnica digitale. Questo cambiamento
tecnologico, grazie alla compressione digitale del segnale, sbloccherà
l'asfittico mercato tv e permetterà a molte più reti (più di 50) di competere
nel mercato. La legge 'Gasparri' (112/04) fa propria questa promessa e ipoteca
che in pochi anni il mercato non sarà più strozzato dalle vecchie 12 frequenze
nazionali. Attualmente sono stati venduti solo due milioni e mezzo di decoder
per la tv digitale terrestre (su 50 milioni di utenze presenti in Italia) e la
transizione al digitale terrestre è stata rimandata al 2012.
Proprio all'inizio del dibattito sulla
legge finanziaria 2006, il ministro delle comunicazioni Paolo Gentiloni,
presenta un disegno di legge che potrebbe finalmente incidere sulla situazione
oligopolistica del mercato televisivo italiano.
Il disegno si compone 8 articoli e punta
in due principali direzioni: maggiore concorrenza e riordino del sistema delle
frequenze.
ART.
1. (Principi generali).
1.
Nella fase di transizione dalla tecnologia analogica alla tecnologia digitale e
comunque fino alla definitiva conversione delle reti fissata al 30 novembre
2012, al fine di evitare la costituzione di posizioni dominanti nel nuovo
contesto tecnologico e di consolidare la tutela del pluralismo e della
concorrenza, la disciplina del sistema televisivo via etere terrestre e`
ispirata a principi di più equa distribuzione delle risorse economiche, di
tendenziale e progressiva separazione tra operatori di rete e fornitori di
contenuti e di previsione di limiti alla capacità trasmissiva utilizzata dai
fornitori di contenuti. Essa promuove altresì una transizione ordinata, intesa
ad ottimizzare l’uso dello spettro frequenziale e delle relative risorse, e a
tale fine incoraggia il coordinamento e la messa in comune delle risorse
frequenziali attraverso forme consortili tra imprese o altre iniziative
analoghe.
Viene fissata nel
30 novembre 2012 la data per lo switch-over, il passaggio alla tv digitale terrestre.
Un ulteriore proroga di sei anni rispetto alla poco realistica data fissata
dalle leggi 66/2001 e 112/04.
Il Ministro delle comunicazioni Gentiloni
ha annunciato il 22 giugno, il rinvio della scadenza per il passaggio
definitivo al digitale terrestre nelle cosiddetta aree “all digital” (le
regioni sperimentali), inizialmente prevista per il 31 luglio 2006. La nuova
scadenza diventa per queste regioni pioniere il primo marzo 2008 per
Il digitale
terrestre permetterà, grazie alla compressione del segnale, di trasmettere 5
reti digitali sulla stessa frequenza che una volta poteva contenere una sola
rete analogica. Questo rivoluzione tecnologica permette un repentino aumento
(il quintuplo) degli operatori concorrenti nel mercato televisivo e un
conseguente aumento del pluralismo informativo.
Nel luglio 2006,
tuttavia,
ART.
2.
1.
(…) il conseguimento, anche attraverso soggetti controllati o collegati, di
ricavi pubblicitari superiori al 45 per cento del totale dei ricavi
pubblicitari del settore televisivo, riferito alle trasmissioni via etere
terrestre in tecnologia analogica e digitale, via satellite e via cavo,
costituisce una posizione dominante vietata ai sensi dell’articolo 43 del testo
unico della radiotelevisione (…)
PUBLITALIA, la
concessionaria pubblicitaria del gruppo RTI, riusciva a raccogliere nel 2003
(fonte: Delibera AGCOM n. 326/04/CONS) anche
il 62,7 % delle risorse pubblicitarie. La pubblicità rappresenta per le tv
private (solo
2.
Entro e non oltre il 31 ottobre di ogni anno, (…) l'Autorità per le garanzie
nelle comunicazioni indica i soggetti che, nell’anno solare precedente, hanno
superato il limite di cui al comma 1 e richiede loro l’adozione delle misure
previste dal comma
3.
Nell’anno solare successivo all’accertamento, ciascuna emittente televisiva in
ambito nazionale via etere terrestre su frequenze analogiche, facente capo a
soggetti in posizione dominante ai sensi del comma 1, trasmette pubblicità in
misura non superiore al 16 per cento del tempo di ciascuna ora di
programmazione. Le disposizioni di cui al presente comma non si applicano ai
soggetti che abbiano trasferito su una diversa piattaforma trasmissiva una o
piu` emittenti televisive già operanti su frequenze terrestri in tecnica
analogica.
Il superamento dei limiti anti-trust sulla raccolta
pubblicitaria viene sanzionato con un abbassamento dei limiti di affollamento
pubblicitario orario. Secondo l'articolo 38 del codice unico della televisione
(decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177) infatti, "La trasmissione di spot pubblicitari
televisivi da parte delle emittenti e dei fornitori di contenuti televisivi in
ambito nazionale diversi dalla concessionaria del servizio pubblico generale
radiotelevisivo non può eccedere il 15 per cento dell’orario giornaliero di
programmazione ed il 18 per cento di ogni ora; un’eventuale eccedenza, comunque
non superiore al 2 per cento nel corso di un’ora, deve essere recuperata
nell’ora antecedente o successiva".
4.
All’articolo 38, comma 2, del decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177, la
parola: « spot » e` sostituita dalla seguente: « messaggi ».
5.
All’articolo 38, comma 6, del decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177, nel
primo periodo le parole: « dagli spot » sono sostituite dalle seguenti: « dai
messaggi » e le parole: « gli spot » dalle seguenti: « i messaggi »; nel
secondo periodo le parole: « dagli spot » sono sostituite dalle seguenti: « dai
messaggi ».
Secondo un
recentissimo studio di mercato della IT Media Consulting, l'assimilazione delle
telepromozioni alla disciplina degli spot per quanto riguarda la normativa in
materia di affollamento pubblicitario causerebbe a Rti una perdita di 87milioni
di euro e alla Rai di 19 milioni di euro. Le telepromozioni verrebbero infatti
conteggiate insieme agli spot nel calcolo dell'affollamento orario.
Tale perdita
potrebbe essere riassorbita per il 75% dagli altri operatori presenti sul
mercato, che si gioverebbero di questa redistribuzione.
ART.
3.
(Disposizioni
per l’uso efficiente dello spettro elettromagnetico e per l’accesso alle
infrastrutture a banda larga).
1.
Le frequenze televisive analogiche non coordinate a livello internazionale e
ridondanti per almeno il 98 per cento del proprio bacino di servizio, quali
individuate all’esito della predisposizione del data-base delle frequenze,
devono essere liberate e restituite, ai sensi della disciplina vigente, al
Ministero delle comunicazioni entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore
della presente legge.
Queste disposizioni puntano a mettere
ordine nel mercato delle frequenze Italiano, tenendo conto delle conclusioni
assunte dalla Conferenza regionale delle radiocomunicazioni dell'Itu
(International Telecommunication Union, l’agenzia dell’Onu che si occupa di
telecomunicazioni) di Ginevra e della procedura di infrazione avviata a Luglio
dalla Commissione europea.
L'Itu ha assegnato lo scorso 16 giugno,
3.952 frequenze all’Italia, facendo una revisione del Piano delle frequenze di
Stoccolma del
Come già menzionato nell'analisi
dell'art. 1
2.
Entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, al fine di
favorire il passaggio alla nuova tecnologia digitale in un contesto di tutela
del pluralismo, di apertura del mercato e di uso efficiente dello spettro
elettromagnetico, i soggetti titolari di più di due emittenti televisive in
ambito nazionale via etere terrestre su frequenze analogiche presentano
all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni un progetto di trasferimento
su frequenze terrestri in tecnologia digitale, ovvero su altra piattaforma
trasmissiva in tecnologia digitale, dei palinsesti delle emittenti eccedenti la
seconda.
Rai e Rti, gestori
di tre concessioni per trasmissioni televisive nazionali analogiche
(rispettivamente Rai 1, 2 e 3 e Canale 5, Italia 1 e Rete 4) dovranno liberare
le frequenze relative ad una delle concessioni. Infatti in base alla nuova
normativa anti-trust introdotta dal presente comma, uno stesso operatore non
può detenere più di due emittenti nazionali.
I soggetti
eccedenti il limite saranno obbligati a trasferire un canale su frequenze digitali
terrestri o su una piattaforma alternativa, come il satellite o la tv via
internet.
Queste disposizioni
mirano ad ampliare il pluralismo nel mercato tv e a favorire la concorrenza e
lo sviluppo del nuovo mercato della televisione digitale terrestre.
Il limite delle due
reti nazionali non è più congelato in vista della conversione al digitale (come
previsto dalla legge 'Gasparri'), ma diviene immediatamente efficace.
3.
Il progetto(…) è approvato dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni
entro i tre mesi successivi alla data della sua presentazione.
4.
All’esito dell’approvazione del progetto e in ogni caso entro dodici mesi dal
decorso del termine di cui al comma 2, i soggetti titolari di piu` di due
emittenti televisive in ambito nazionale via etere terrestre su frequenze
analogiche trasferiscono i palinsesti delle emittenti eccedenti la seconda su
frequenze terrestri in tecnologia digitale, ovvero su altra piattaforma
trasmissiva in tecnologia digitale.
Il legislatore,
memore delle reiterate decisioni della Corte costituzionale in favore di un
termine certo per la fine di posizioni dominati nel mercato televisivo
(sentenza 466/02), fissa una procedura con scadenze certe per il trasferimento
della rete eccedente su altra piattaforma.
Le frequenze
liberate dal trasferimento vengono poi cedute a soggetti terzi secondo criteri equi, trasparenti e non
discriminatori (comma 5).
6.
Le disposizioni di cui all’articolo 23, comma 3, della legge 3 maggio 2004, n.
112, non si applicano ai soggetti titolari di più di due emittenti televisive
in ambito nazionale via etere terrestre su frequenze analogiche.
Il comma 6 mira ad
inibire la possibilità di ulteriori acquisizioni di impianti e di frequenze (il
cosiddetto trading, permesso dalla
legge 66/2001) da parte dei soggetti titolari in ambito nazionale di più di due
reti televisive analogiche terrestri ed al contempo ad ammettere tale
possibilità per tutti i soggetti nuovi entranti, in funzione di stimolo della
concorrenza.
7.
Dal 30 novembre 2012 e, comunque, a decorrere dalla data della completa
conversione delle reti televisive, i soggetti autorizzati a fornire contenuti
in ambito nazionale che svolgono anche attività di operatore di rete sono
tenuti alla separazione societaria.
La divisione della
gestione societaria della rete infrastrutturale e della fornitura di contenuti
è un requisito richiesto nel settore dell'informazione e delle
telecomunicazioni sia in ambito nazionale (Decreto Legislativo 1
agosto 2003, n. 259 "Codice delle comunicazioni elettroniche") che comunitario (direttive: 2002/19/CE
sull'accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e
all'interconnessione delle medesime; 2002/20/CE sulle autorizzazioni per le
reti e i servizi di comunicazione elettronica; 2002/21/CE per le reti ed i
servizi di comunicazione elettronica; 2002/22/CE sul servizio universale e ai
diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione
elettronica; 2002/77/CE sulla concorrenza nei mercati delle reti e dei servizi di
comunicazione elettronica) al fine di una
corretta ed efficace regolamentazione antitrust.
8.
Alla data del 30 novembre 2012 e, comunque, a decorrere dalla data della
completa conversione delle reti televisive, i fornitori di contenuti in ambito
nazionale non possono utilizzare piu` del 20 per cento della capacità
trasmissiva complessiva, quale risultante, in base al data-base delle
frequenze, dal prodotto della capacita`
di
trasporto, espressa in megabit/secondo, per la popolazione effettivamente
servita, espressa in milioni di utenti.
Entro l'inizio del
(…) 10. I soggetti titolari delle
infrastrutture a larga banda notificati come detentori di un significativo
potere di mercato all’esito delle procedure di cui agli articoli 15 e 16 della
direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002,
sono tenuti ad offrire, a tutti gli operatori titolari di autorizzazione
generale (OTAG) che ne facciano richiesta, l’accesso a detta infrastruttura,
nonché ad ogni componente di rete necessario, ai fini della fornitura del servizio
televisivo o comunque per la distribuzione di contenuti multimediali in
modalità lineare, in tutti i casi in cui sistemi di accesso siano utilizzati
per la fornitura di servizi alla clientela da parte di proprie divisioni
commerciali, nonché di società controllate, controllanti, collegate o
consociate. L’Autorita` per le garanzie nelle comunicazioni stabilisce con
propria delibera, in conformità ai principi di obiettività, trasparenza, non
discriminazione e proporzionalità , i criteri e le modalità per la formulazione
dell’offerta di cui al presente comma.
Il disegno di legge
Gentiloni analizza il mercato della televisione in un'ottica integrata.
Attualmente è infatti possibile fruire il mezzo televisivo attraverso la
tradizionale antenna analogica terrestre o su diverse piattaforme digitali,
quali il satellite, il digitale terrestre e la tv via internet.
Se la tv può essere
vista anche via internet, la promozione di un mercato concorrenziale e
pluralista della tv passa anche attraverso la neutralizzazione di posizioni
dominanti nel mercato dei gestori di infrastrutture a banda larga. Per banda
larga si intende la fornitura di connessioni ad alta velocità, 24 ore su 24 e
con elevata capacità di trasmissione dati. Solo con la banda larga è possibile
ricevere un segnale televisivo via internet di qualità comparabile alla tv
tradizionale via etere.
L'Italia figura tra
i paesi europei più in ritardo nella diffusione della banda larga. Lo ha
sottolineato il commissario europeo per la società dell'informazione Viviane
Reding in una recente audizione (10 ottobre 2006) al Senato, mostrando i
risultati di studi dei mercati europei del 2005.
L'Autorità per le
garanzie nelle comunicazioni ha rilevato che l'ex monopolista pubblico Telecom
Italia (operatore incumbent) detiene
ancora una forza di mercato dominante sul mercato delle telecomunicazioni, per
tale motivo (ai sensi dell’art. 17 del Codice delle comunicazioni elettroniche,
Decreto Legislativo 1 agosto 2003, n. 259)
Telecom Italia è già obbligata a concedere l'accesso a nuovi operatori in
maniera no discriminatoria.
Il comma 10 estende
queste facilitazioni agli operatori televisivi che mirino a entrare nel mercato
della tv via internet.
ART.
4.
(Principi
in materia di rilevazione degli indici di ascolto e di diffusione dei mezzi di
comunicazione).
(…)
Negli ultimi anni
il sistema di rilevamento dei dati sull'ascolto televisivo fornito dall'Auditel
è stato oggetto di numerose critiche.
I dati forniti
dall'Auditel (società costituita nel 1984 e finanziata dalle emittenti stesse)
derivano da più di 5000 people meter (rilevatori
applicati sulle televisioni) installati sugli apparecchi televisivi di
altrettante famiglie.
Questo sistema è
stato criticato perché il campione non sarebbe rappresentativo, perché i dati
condizionano la qualità della programmazione alla vendita di spazi
pubblicitari, perché l'assetto societario dell'Auditel sarebbe dominato da Rai
e Rti.
2.
Il Governo e` delegato ad adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in
vigore della presente legge, un decreto legislativo finalizzato a definire le
modalità attraverso le quali l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni
cura le rilevazioni degli indici di ascolto e di diffusione dei diversi mezzi
di comunicazione, nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi:
a)
favorire il pluralismo e la concorrenza nel sistema delle comunicazioni;
b)
garantire che la rilevazione degli indici di ascolto risponda a criteri
universalistici del campionamento, rispetto alla popolazione e ai mezzi
interessati;
c)
assicurare la congruenza delle metodologie adottate nelle attività tecniche
preordinate e connesse alla rilevazione degli ascolti televisivi;
d)
tenere conto, nell’attività di rilevazione degli indici di ascolto nel settore
radiofonico e televisivo, delle diverse tecnologie e piattaforme trasmissive
esistenti;
e)
assicurare la piena attuazione dell’articolo 1, comma 6, lettera b), numero
11), della legge 31 luglio 1997, n. 249.
L'Autorità per le
garanzie nelle comunicazioni è già titolare di competenze di controllo e
indirizzo sulla correttezza del sistema di rilevazione dei dati sull'ascolto
(art. 1, c. 6, lett. B, n. 11 della legge 249/97) e all'art. 2 della delibera 85/06/CSP
formulava obblighi di trasparenza, indipendenza e rappresentatività del
campione a carico dei rilevatori.
Il DdL Gentiloni
richiede la produzione di un decreto legislativo che definisca meglio le
modalità attraverso le quali l'Autorità dovrà garantire la correttezza delle
rilevazioni.
L'articolo 5,
infine, introduce nuove e efficaci sanzioni a carico di viola gli obblighi
antitrust nel mercato pubblicitario ed in quello delle frequenze. L'Autorità
per le comunicazioni può infatti irrogare un sanzione pari al 5% del fatturato
annuo, sospendere le trasmissioni per 10 giorni o nei casi più gravi anche per
6 mesi e in ultima ratio revocare il
titolo abilitativo.
Pesanti sanzioni
sono previste anche per chi manipola i dati sull'ascolto: da uno a sei anni di
reclusione.
Link:
-- Autorità per le
garanzie nelle comunicazioni: www.agcom.it
-- Corte costituzionale
(per la ricerca delle sentenze): www.cortecostituzionale.it
-- Disegno di legge
'Gentiloni' 1825: www.camera.it/_dati/leg15/lavori/stampati/pdf/15PDL0015630.pdf
-- Ricerca leggi e
disegni di legge: www.camera.it o www.senato.it
-- Ministero delle
comunicazioni: www.comunicazioni.it
-- Dati sulle
concentrazioni nel mercato televisivo: www.agcom.it/provv/d_136_05_CONS.htm#0211a
-- Commissione europea,
proc. infrazione lug. 2006: http://europa.eu.int/italia/news/10c8688d54e.html
-- International
telecommunication union: www.itu.int
-- Autorità per le
garanzie nelle comunicazioni, analisi del mercato della banda larga
all'ingrosso: www.agcom.it/provv/d_34_06_CONS/d_34_06_CONS.htm
-- Studio della
commissione europea sulla diffusione della banda larga:
http://europa.eu.int/information_society/eeurope/2005/doc/all_about/broadband/com_broadband_en.doc
-- Auditel, sistema
rilevamento ascolto televisivo: www.auditel.it
© Copyright Dott. A. Giuffrè Editore Spa - 2007